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李晖:土地收入对政府支出偏好的影响

时间:2016-09-20 22:58来源:湖南智库网 作者:李晖 点击:

新加坡国立大学李光耀公共政策学院助理教授李晖最近发表了题为《中国土地转让收入对地方政府支出偏好的影响》的学术论文。该文以地级财政数据为例,深入研究了土地转让收入对中国地方政府收支结构的影响,以及其在经济和社会发展方面对支出绩效影响。作者就地方政府的真实支出偏好提出了许多值得借鉴的观点。(An Empirical Analysis of the Effects of Land-Transfer Revenues on Local Governments' Spending Preferences in China, China: An International Journal, Volume 14 Number 3 (August 2016): 29-50)

文章指出,全球化背景下越来越多的地方政府除了承担其传统功能,如教育、交通、供水等等,更多的开始承担起发展地方经济的责任。中国就是一个典型的代表。自1994年分税制改革之后,中国地方政府逐渐转变为独立的财政主体,在受到预算约束的同时,承担地方财政收支的责任和义务。地方政府不得不变得像企业一样利用各种资源追逐利益最大化,例如向地方企业征税、从公共服务中收费、以及增加预算外收入。由于预算外收入的主要来源是土地转让收入,“土地财政”现象在中国越演越烈。

地方政府攫取预算外收入的企业化行为,尤其是“土地财政”现象,已经引起政府和学术界的广泛关注。就预算外收入的成因而言,学术界已形成共识:中国地方政府大规模的涉入预算外经济活动行为主要是1994年分税制改革所带来的纵向财政不平衡所导致的,此改革从制度上确定了中国不同级政府间财政资源的分配机制,进一步加强了中央政府的财政有利地位,而削弱了地方政府的财政能力。但在预算外收入所造成的影响方面,学界并未形成共识。基于以上原因,本文将预算外收入的主体——土地转让收入作为主要研究对象,首先,运用典型相关分析方法测量土地转让收入对地方政府预算内支出的影响,其次,通过回归分析方法探讨土地转让收入对经济发展和社会发展公共支出绩效的影响,从而间接估算地方政府的“总体”支出偏好。作者假设地方政府倾向于将预算外收入用在地方经济发展而不是社会发展,而且土地转让收入的支出效应在中国不同区域有所不同。

文章以全国地级市政府(包括下辖县、市、区)为研究对象,选取2003-2006年为研究区间的面板数据,分别分析了东、中、西部的情况,并系统考察了土地转让收入对不同区域地方政府收支结构和支出偏好的影响。该数据包括26个省(直辖市和西藏除外)的269个城市。所有数据来源于财政部发表的2002-2007年《全国地市县财政统计资料》和国土资源部发布的2002-2007年的《国土资源统计年鉴》。所有数据以2003年为不变价格,用国民生产总值平减指数进行了处理,以保证所有数据的可比性。通过数据分析,本文得到以下结果。

首先,在中国的地方政府收入结构方面,就整体而言,预算内收入是地方政府的最主要收入来源(如图1所示)。但相对于净转移支付和土地转让收入,此项收入的平均年增长率却最低。较低的增长率使预算内收入对于总可支配收入的重要性逐年降低。同预算内收入相比,净转移支付的贡献率相对稳定。土地转让收入,作为地方政府收入的第三种收入来源,在2000-2006年经历了快速增长。很明显,地方政府对于土地转让收入的依赖度在持续增强。

其次,地方政府的收入结构具有明显的地区差异。如图2所示,与中西部地区相比,东部地区地方政府的预算内收入相对较高,平均每个地方政府的预算内收入接近中部地区的两倍、西部地区的五倍。相比来说,净转移支付对中、西部的贡献率比其在东部地区高很多。就规模而言,东部地区所获得的净转移支付较多,这主要是由于东部地区税收返还类转移性收入较高。但由于国家西部大开发和中部崛起战略的实施,中央政府开始将资源向中西部地区转移,使得这些地区所获的转移支付总体规模逐渐增长,甚至在2006年超过了东部地区。正如净转移支付一样,土地转让收入的规模和占比同样表现出了较为明显的地区差异;但不同的是,东部地区对土地转让收入的依赖度相当高。很明显,土地财政更多的是一种东部现象:只有在东部地区,土地转让收入成为增长速度最快、也是最主要的地方政府收入来源。

该文通过典型相关分析方法测量土地转让收入对中国不同地区地方政府的收支结构影响,发现大部分地方政府依然依赖预算内收入和政府间转移支付收入来满足其支出需求,尤其是中西部地区。“土地财政”多为东部现象。相对于预算内收入和转移支付的用途,地方政府更倾向于将土地转让收入用于经济发展而不是社会发展;其在“总”收入的使用上,亦有此偏好。

此研究还发现,在不同地区,土地转让收入的经济贡献率也有所不同。由于东部地区地价更高,而且地方政府主要将其用于增加政绩,因此土地转让收入在东部经济发展中扮演了更加重要的角色。中部和西部地区,此类型收入尚未成为主要收入来源,而是作为地方收入的主要贡献者,被用于支持地方经济发展(中部),和地方政府行政管理方面(西部)。此外,收入结构受预算内收入影响较大的地方政府倾向于社会发展和行政管理支出,而受转移支付收入影响较大的地方政府则倾向于社会发展支出。从总体上说,总可支配收入的变化对不同预算内支出类型的影响也有所不同,相比经济发展支出,社会发展和行政管理支出则更易于受到总可支配收入的影响。

该文还通过回归分析发现,土地转让收入对地方固定资产投资、GDP和人均可支配收入等经济发展绩效指标的提高有显著影响,而对社会发展的一系列绩效指标比如中小学校数以及教师人数、医院和医疗机构以及病床数等没有显著影响,从而间接印证了典型相关分析的研究结果,即土地转让收入主要被地方政府用来支持经济发展而不是社会发展。所以,地方社会发展主要还是依赖预算内收入和转移支付。

需要说明的是,文章通过对地级财政数据的研究,探讨了中国地方政府收入来源与支出偏好之间的关系,这对于政策制定具有积极指导意义。

来源:上理公共管理,2016-09-20


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